【澳門月刊】探討澳門鼓勵生育政策齣路(一)

◆採訪整理/馮汝文

 

2015年公佈的《澳門人口政策研究報告》指齣根據澳門人口狀況,預計2025年澳門將步入超老齡社會,勞動人口持續減少、扶養比例惡化。現時每4.7名適齡工作人士(15至64歲)撫養一名長者,這比率在2041年將下降至1.8。《報告》據此提齣締造優質生活,提升人口素質,全麵關愛長者,營造更佳的生兒育女環境,善用、發掘、補充勞動力五個澳門人口政策。2016年發佈的《澳門特別行政區五年發展規劃(2016-2020年)》為應對人口老化帶來的挑戰,提齣鼓勵優生多育、增加托兒所名額、透過教育提升競爭力和生產力、鼓勵長者服務社會等措施。然而,雖然政府一再公佈要營造有利環境鼓勵生育,但至今未提供完善的配套措施,何能有效提高市民生育的意慾。

為此本期時事辯論聚焦鼓勵生育政策,邀請到瞭澳門立法會議員宋碧琪,澳門大學政府與公共行政學係助理教授陳建新,群力智庫副理事長雷民強,澳門婦女聯閤總會常務理事何凱玲,與他們一起探討如下話題:老齡化與少子化將對澳門造成怎樣的影響?政府鼓勵生育政策是否行之有效?有何措施推動公私營機構更積極推行傢庭友善僱傭措施?及如何優化有薪產假及有薪侍產假的法例以鼓勵生育等等?

老齡化、低生育率均堪憂

據統計資料顯示,澳門是世界上生育率最低的地區之一,澳門人口近年有遲結婚、遲生育及少生育的趨勢。2016年,澳門的總和生育率在世界224個國傢和地區當中排第二低為0.94人,相比2.1的人口替代比率還有一段差距。低生育率的現狀是否值得擔憂?政府是否有必要推齣鼓勵生育政策?抑或可以通過輸入外勞或者提高人口素質緩解老齡化問題?

宋碧琪認為,老齡化及少子化是全球各個國傢和地區都要麵對的問題,澳門也不例外,因此政府在進行人口政策規劃時需要重點考量可能產生的社會問題。現時澳門還有移民政策例如技術移民、重大投資移民吸納外地人口補充本地人口不足,此外還輸入外勞補充勞動力不足。但輸入外勞不是發展的長遠之計,澳門發展離不開本土的力量,一定要鼓勵本地的生育,不可單靠引進外勞的方式解決未來勞動力短缺的問題。

內地開放二胎是應對老齡化及少子化的政策之一,國傢政策方麵有一些配套措施,但澳門現時人口政策並沒有細化的具體措施。鼓勵生育涉及澳門未來整體規劃,政府應該要以本地人口為主,以外地人口為輔,需要平衡各方麵資源都要配套。

陳建新錶示,最近幾十年來澳門人的生育觀念已悄悄發生瞭改變。這一代大部分人都隻會生育一個小孩。生育觀念的轉變是少子化的重要原因。年輕人在生育問題上,考慮社會環境是否適閤小朋友成長,如果不閤適的,可能會選擇暫不生育。另外澳門已經從傳統的農業社會轉為現代化經濟社會,農業社會在土地充足的情況下,多生育可以提高生產力,但處於現代社會,傢長必須花更大力度培養小朋友。以前可能天生天養,而現在培養一個小朋友則需要花費更多的時間和心血。就全球範圍看,大部分已發展的國傢和地區生育率都難以達到2.1的自然替代率,澳門的現象並非獨有。例如,歐洲多國都無法維持自然替代率,一般採用移民政策維持原有人口結構。

在過去很長一段時間內,澳門都是依靠輸入外來人口來緩解勞動人口不足。但生育率低所導緻的另一問題更讓我擔憂,就是澳門文化傳承問題。是否在澳門齣生一定程度上會影響澳門文化傳承。澳門很重要的一個資產便是世界文化遺產,文化傳承需要土生澳門人,若是因為生育率過低造成斷層,將是澳門很大的損失,因此澳門有必要提升生育率。

雷民強指齣,澳門現在麵臨著老齡化及少子化問題,至於是否推行鼓勵生育政策,可以支持生育而不是鼓勵生育。有幾個因素影響澳門老齡化,80年代是澳門生育的一個高峰期,迴歸前澳門經濟不算特別好,那時生育率比較穩定,居民不會特別支持或者特別抗拒生育,90年代生育率大幅度下滑。迴歸後2003年SARS,澳門生育率繼續滑坡,幾年後經濟起飛,很多人顧著賺錢,因此十多年都是處於下降的狀態。直至2008到2009年,齣現上升。由於過去三十年內澳門的人口都沒有一個穩定的發展,所以齣現老齡化。現今整個澳門勞動力市場短缺,學校收生不足等都是澳門人口沒有相對穩定發展的結果。

目前澳門的生活環境不適閤人口大量增長。故不適閤鼓勵生育,做好支持生育政策就可以瞭。但是生育率增長的趨勢不能停,最壞的情況是生育率繼續下降。

何凱玲分析,人口及生育政策對每一個國傢或地區都是非常重要的,作為婦女組織,婦聯一直提倡多生育政策,現時澳門的生齣率低,因此有必要鼓勵生育。日本、新加坡、韓國、颱灣等都齣颱多種鼓勵生育的措施。現時老齡化及少子化的現象,主要是以下三個因素:第一生育觀念的改變。上一輩人可能會選擇多生增加傢庭勞動力,然而現今就全球範圍來講,都是“一個起兩個止”;第二,生育環境的改變,很多傢庭都是雙職傢庭。現代社會競爭激烈,職業女性選擇生育可能會影響晉升,基於這種考慮,她們可能會選擇放棄生育;第三,雙職傢庭雙方都需要工作,如何讓他們更多陪伴小朋友成長?生育成本的增加,現今生育下一代需要花費時間撫養與陪伴,擔心子女是不是獲得最好的教育與培養,除瞭供書教學外可能還需提供更多的課外活動。這些都增加瞭養育子女的支齣,傢庭經濟上無形中增加瞭很多壓力。

鼓勵生育政策有改善空間

 

現在政府生育政策有何不足?有否推齣實際政策營造社會信心?構建多生優育的社會氛圍?政府政策是影響生仔信心的關鍵,香港、新加坡都推齣相關政策鼓勵生育,反觀澳門生育津貼仍然停留在1900元,未來是否需要優化?

宋碧琪提齣,政府在2015年發佈瞭《澳門人口政策研究報告》,其中一個建議就是營造更佳的生兒育女環境,但沒有具體的措施,也沒有協調相關部門政策。現在並非沒有援助措施鼓勵市民多生育,如齣生津貼1900元,又如15年的免費教育、書簿津貼、大學免息貸款,這些都減輕瞭傢庭的負擔。但客觀上,現代年輕夫婦生育壓力比較大,生育下一代傢庭的負擔不僅僅是教育,還涉及到醫療、住房、交通等。

因此,除瞭生育津貼外,應從大環境著手,改善現時的生活狀況,提高市民生育意願。現時最大的問題是住房及醫療方麵。譬如,某些需要特殊治療的兒童,需要排期8個月纔能開始復健治療,排期過長導緻錯過瞭治療的黃金時間。某些生病的小朋友需要傢長長期照料,在這一方麵社會是否支援這些傢庭?此外,政府鼓勵2歲以下的小朋友由傢人幫忙照顧,但某些傢庭未必能夠提供照顧,對於雙職傢庭來說,生育下一代則需要請僱傭照料,然而聘請的僱傭質素誰可以保證?鼓勵生育喊口號是很簡單的,做起來很難。要落實鼓勵生育政策需要特區政府各個部門以及社會各方麵同心協力推動。住房、醫療、學位、托兒服務、特殊教育資源不足夠,很難真正鼓勵居民生育。

陳建新錶示,現在澳門鼓勵生育政策原則上可以說有也可以說沒有。沒有一些專門針對生育的政策,但某些相關政策可以側麵鼓勵生育。例如社保金有生育津貼,透過社保基金會幫助居民,但生育養育一個小朋友,韆餘元社保金是遠遠不夠。又如近期比較熱門的房屋政策便考慮到傢庭人數,人口數量多的傢庭可能有優先。澳門某些政策如公務員“餵奶鐘”香港便沒有,這些安排措施在澳門相對臨近地區比較恰當的安排。所以說特區政府在生育方麵的考慮並非沒有,但仍有改善空間。澳門整體托兒數量,原則上是足夠的,但某些托兒服務可能跟某些優質的幼兒園、小學、中學有較好的聯繫,而齣現托位緊缺。政府資助的服務比較周全質素也高,而私人服務高質素的價錢比較高。

雷民強指齣,第一,現時澳門托兒學額不足。誰不想自己照顧小朋友,但現在澳門主要是雙職傢庭,必須要有一個地方照顧小朋友。政府鼓勵居民生育,卻無法提供足夠托兒學額,引起更大的矛盾。所以首先要解決托兒學額不足問題。那是否可以通過市場經濟去解決這種供求關係?當大量小朋友齣生的時候,私人托兒所機構會隨之增加。但受資助的托兒所一個月1000-2000元,沒有受到政府資助的私人托兒所收費一個月8000-9000元,叫雙職傢庭如何負擔?收費如此懸殊,商業托兒所如何跟受資助托兒所競爭?反而導緻市場不健康,因此靠增加托兒所供應也很難改變這個問題。

第二,很多雙職傢庭需要照顧老人。政府公佈現在8成澳門人持有物業,但所謂持有物業是指一傢人逼在一間屋。如果鼓勵生育,澳門的房屋需求會怎樣?一個上有父母的傢庭怎樣解決住房?如果長者搬齣去的話,住屋需求突然增大澳門能否承擔得起?但這個並非不能解決,隻要政府能夠提供足夠的長者生活支援。人口老化是一個事實,是我們需要麵對的問題,不能因老人傢持有物業就不讓他申請長者院捨,變相造成長者隻能跟他的子女一起住,當他們的子女考慮生育的時候,住屋空間怎麼解決?若有適當的長者院捨可以釋放一定空間。

何凱玲分析,目前澳門有一些支援措施,例如免費產檢,免費分娩,但也有床位的限製。其次,政府也給居民發放1900元的生育津貼。再次,現在勞動關係法中規定瞭有薪產假56日也是鼓勵生育的措施。

父母在身邊照顧當然最好,但是現在生育成本高,多數傢庭都需要兩夫妻共同工作。現在托兒所“一托難求”,很多傢庭都希望“一B一托”,傢長可能在網上登記多所托兒所,但一間都排不到。雖說根據統計數字澳門整體托兒的數量是足夠的,但是否將半日托、全日托混為一談?雙職傢庭大都希望能全日托。另外,托兒數額在區域上分佈是否閤理?新生兒托兒服務非常緊缺,據瞭解,現時婦聯三個月到一歲的幼兒托額共有132個,而2017年該年齡段收生報名登記共有1060個。

又如社區環境服務,相比臨近地區,澳門在社區環境服務方麵提供數量比較少,公園數量以及兒童遊樂設施不足夠。戶外及室內的活動場所都有所欠缺,政府可能考慮到安全問題、消防問題而遲遲未落實。如果鼓勵優生多育,政府應該齣颱更多優育措施,參照香港,有一些活動場所設在工廈,可以讓小朋友參與活動,也可以多建公園。

另外,現在初婚年齡普遍提高,政府應該對高齡產婦提倡生育輔助方麵的支援,澳門隻有山頂一間人工受孕,排期很久。人工受孕不可行的可能嘗試試管嬰兒,而澳門醫院沒有提供試管嬰兒服務,需要去香港、颱灣,加上不能保外就醫,讓某些真正想生育的夫婦難以實現願望。

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